解读2017年中央一号文件

    2017年中央一号文件于2月5日正式发布，名称为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》，连续十四年的一号文件都是聚焦在农业，反映了中央对农业的重视。

　　年年岁岁花相似，岁岁年年人不同。虽然每年都会出台一号文件，但是每年的一号文件侧重点都会有不同。笔者以旅游人的角度来对一号文件进行一番解析。

一、2017年中央一号文件出台背景

　　从一号文件的名称可以看出，此次一号文件强调供给侧改革，整体的的背景是经济新常态下各行各业的调整。自2015年底提出的供给侧改革概念后尤其中央经济工作会议提出加大经济结构调整的思路和要求之后，各行各业都围绕着供给侧改革提出具体的意见，此次一号文件就是大农业领域里面的政策响应。

　　供给侧改革首先是要研究市场，针对市场矫正配置，提高生产要素的生产率。同时要扩大有效供应，当前整体产能过剩，不是没有供给能力，而是要研究是否有效供给的问题。农业是一个关系国计民生的基础性产业，历来强调的是 “保产量、稳增长”，粗放式发展，计划性强过市场性，忽略效率，忽视环境和食品安全，灵活性不足，能不能及时地适应市场的需求调整供给，提高供给水平，供给侧改革是一个重大的创新。

二、2017年中央一号文件对乡村旅游发展的指引意义

　　农业的供给侧改革，一个重点就是在乡村旅游，此次一号文件前所未有的用一个篇章“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”来进行论述。其中就有“大力发展乡村休闲旅游产业” 、“培育宜居宜业特色村镇”的表述。乡村旅游其实也是大农业的衍生物，也一直在发展，并且形成了一定的规模，但这次一号文件仍然把其作为新产业新业态来定位，突出反映了乡村旅游对带动农业供给侧创新的示范意义，也突出反映了中央对乡村旅游的重视。

　　乡村旅游是研究市场并且适应现实需求、挖掘潜在需求、创造新兴需求、引领未来需求的农业供给侧创新，乡村旅游利用农业和农村的土地要素、资源要素，对接如火如荼的旅游市场需求，已经成为旅游市场的一个主力军，大有与景区旅游并驾齐驱的势头。

　　一号文件对乡村旅游作为供给侧改革突破口的肯定和鼓励，将极大推动乡村旅游的进一步发展。

三、2017年中央一号文件解决了哪些乡村旅游发展的现实问题

　　一般而言，一号文件是框架式的大政方针论述，此次一号文件延续了以往的论述风格，但在一些乡村旅游发展的关键性领域里面不仅有政策的指引，更解决了一些具体的问题，对从事和将要从事乡村旅游的各行各业人士来说值得鼓舞。归纳而言，主要有以下三个方面：

(一)对“人”的重视

　　此次一号文件一个很大的不同就是人本主义，突出了“人”的作用。明确提出了“鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新”，这是一种号召，也是一种期待。“广阔天地、大有作为”，随着中国城市化、工业化进程的结束，城市红利已经摊薄，城市环境尤为引人关注，乡村成了未来带动中国后工业时代发展的主战场，企业、资本、人才都将在乡村找到创业的新舞台。

　　同时，一号文件还提出对农村内在的人力资源进行开发，激发农村发展的动力。“鼓励高等学校、职业院校开设乡村规划建设、乡村住宅设计等相关专业和课程，培养一批专业人才，扶持一批乡村工匠”、“深入推进现代青年农场主、林场主培养计划和新型农业经营主体带头人轮休计划，探索培育农业职业经理人，培养适应现代农业发展需要的新农民”。城市不再是人才发展的唯一战场，乡村将是年轻人实现“新农民”梦想的试验田。

　　最后，一号文件还提出了培育“新乡贤文化”。中国传统的宗法社会是村庄自治，皇帝一般都管不到村庄，村庄的治理主要就是“乡贤”，传统士绅阶层是维持乡村稳定的支柱。现代化之后的中国，城市成为人才的聚居点，士绅阶层不复存在，虽然谈不上“礼崩乐坏”，但乡村面貌已是面目全非。随着后工业化时代的来临，乡村再次成为关注点，回乡返乡下乡成为热潮，新的“乡贤文化”亟待养成。

(二)对“地”的突破  

    中国农村的土地制度及其改革涉及国家的长治久安，国家一直比较谨慎，一方面要保障人口大国的粮食安全，要实行最严格的耕地保护制度；另一方面，市场经济已经在城市大行其道，城市通过房产可以得到财产收益，但在农村却不行，进一步拉大了城乡的差别。此次一号文件在土地政策方面延续了以往的做法，但有几个提法值得关注。

　　“探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入”。乡村旅游发展的建设用地一直是制约性的瓶颈，一方面是建设用地紧缺，一方面是大量农房闲置。如何解决这个问题呢?一号文件的这条表述值得研究，虽然空置农房和宅基地依旧不能自由买卖，但是农村集体组织可以以出租、合作等方式来盘活利用了，这实际上已经等同于土地的所有权、承包权、经营权三权分立的原则，只要有合乎程序的农村集体组织，是可以对空心村、废弃宅基地进行改造利用的。

　　“允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿”，这条表述实际上意味着农民可以把承包地、宅基地卖给村集体，村集体可以此为资本与外部合作，发展地方经济。

　　“完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展”，乡村旅游项目将获得用地政策的倾斜。

　　“允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所”，入股、联营，创新合作方式，乡村旅游建设用地破冰，但文件也特别强调了不许打擦边球开发房地产。

(三)对“钱”的创新

　　乡村旅游发展离不开资金的支持，2017年中央一号文件从农业补贴、财政支农、金融创新三个方面提出了针对性的措施。

　　“进一步提高农业补贴的指向性和精准性，重点补主产区、适度规模经营、农民收入、绿色生态”，乡村旅游融合了适度规模经营、提高农民收入和绿色生态的三个特征，是农业补贴扶持的重点。

　　“推广政府和社会资本合作，实行以奖代补和贴息，支持建立担保机制，鼓励地方建立风险补偿基金，撬动金融和社会资本更多投向农业农村”，通过具体可行的措施，引导资本下乡。

　　农业产业结构升级和农村社经发展离不开金融资源的支持，但长期以来中国农村却是金融资源的洼地。为了解决农村发展资金动力不足问题，一号文件提出了“强化激励约束机制，确保‘三农’贷款投放持续增长”的倾斜政策以及“深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点”来解决小微企业初期发展资金不足的难题，尤其是“持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险”措施的提出，将有力增加乡村旅游经营主体抗风险的能力。

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