【理论观点】旅游规划实施有多难？

      旅游业是20世纪50年代后期在全球迅速成长起来的一个新兴产业，现已发展成为全球最大的产业旅游业的迅猛发展对旅游规划提出了迫切要求：全球从本世纪60年代起，中国从80年代起:都不约而同地掀起了旅游规划热潮。系统、完善、可行的旅游规划不仅是旅游项目立项的直接依据，更是区域旅游业发展的目标导引。但是编制旅游规划并不仅仅是为了得到一个只供观瞻、装帧精美的文本:其主要目的还是在于规划的实施落实。用科学的旅游发展规划来指导地方旅游实践。世界旅游组织曾在《地方旅游规划指南》中指出：“不付诸实施且不具备可操作性的规划是没有价值的。”但是在实践中由于旅游规划涉及地方政府:社区公众:投资商等方方面面错综复杂的关系，导致其实施难度较大，规划实施落实率低。据世界旅游组织1979年对全球1655个旅游规划案例的调查表明：只有55.5%的规划和方案被实施。

      虽然目前中国旅游规划实施状况尚未有一个确切的统计数据，但是“重编制、轻实施“有规划、不实施”却也并不是个别现象。旅游规划同样遭遇了城市规划曾经面临的“纸上画画，墙上挂挂”的尴尬境地。这种状况不仅浪费了地方财力，阻碍了地方旅游业的发展，也打击了规划人员的积极性，扰乱了旅游规划市场。作者结合自身旅游规划项目的经验对旅游规划落难的原因做一些试探性的分析。

二、原因剖析

      一个成功的旅游规划不仅需要规划编制单位的精心策划设计，更需要规划委托方主要是地方政府的协调沟通以及社区居民的广泛参与和支持。三者中的任一方的缺位或者错位，都会影响旅游规划的顺利实施。因此笔者试图从上述影响旅游规划的3个主要影响因素入手进行分析"

      （一）规划委托方

      长期以来，我国一直采取的是政府主导型旅游发展模式。在发展旅游业的过程中，政府至少应履行协调、立法、规划与投资等四方面职能。因此，我国省、市、县、乡的旅游规划一般都是由地方政府或旅游局等相关部门委托规划设计单位编制的。很多景区在编制规划中也不乏政府的干预。政府在编制规划的目的、对旅游的认识以及地方经济发展程度等方面的变化就会影响到旅游规划的实施。

      （1）旅游规划目的不纯

      地方编制旅游规划的目的应该是通过规划明确自身旅游开发的优势与劣势，确定正确的旅游发展战略，以科学合理的规划指导地方旅游发展。但是有些政府部门编制旅游规划却不是完全出于上述目的：完成上级交办的任务。在我国把旅游业作为国民经济的一个产业部门以后，地方政府在制定五年计划或长期发展规划，旅游部门必须制定出相应的旅游发展规划，地方政府为了完成上级指示，不管该地是否真正适合发展旅游业，就盲目的进行旅游规划的编制#旅游规划更多的成为形象工程、政绩工程、以至于湮没编制规划的原有属性和作用。将旅游规划作为申请项目资金以及招商引资的幌子。地方政府要申请项目首先必须提交相关规划，投资商进行投资也要求有画在图上，写在纸上的实实在在的规划，因此，许多地方政府为了争取资金，纷纷邀请规划单位编制旅游规划。当项目资金落实到位，由于种种原因，资金往往会被挪做它用。

      （2）政府官员有限的任期影响规划执行的连续性

      旅游规划是一个持续的动态过程，在规划的过程中与过程后需要进行实时监控，并根据旅游业发展的实际情况以及外部环境的变化对规划做出调整。监控规划的目的在于是否达到规划目标并不断修改政策以便及时解决问题。旅游规划的编制以及实施需要一个连续、稳定的发展环境。但是地方政府官员的任期又是有一定期限的，而且每届政府在其指导方针、发展政策以及战略重点方面也会有所不同，对旅游业发展的支持范围和自然也不会完全相同。主管部门官员有限的任期与旅游发展连续性之间的矛盾有可能造成旅游规划实施的不连续，主管人员的离任会影响旅游规划的执行，有时甚至会出现一届政府一套规划的现象。

      （3）地方政府与规划专家的冲突

      对于如何开发旅游资源，专家着眼长远目标的实现，地方政府则看重近期实际利益的获得。二者经常会出现一定的错位，地方政府由于其认识问题通常给予旅游资源过高的、不切实际的评价，对旅游开发盲目乐观。在旅游规划中，如果不能有效的协调地方与规划专家之间的冲突，即使规划通过评审，但由于不符合当地政府的发展意愿，他们通常也可能将规划束之高阁，或按照他们的设想随意修改规划，导致旅游开发的无序性和随意性。

      （二）规划编制单位

      （1）编制单位规划水平不高导致规划先天可操作性差

      近几年，随着旅游业的快速发展，旅游规划的需求越来越大，涉足旅游规划的单位和个人日益增多，既有科研院所、高等院校。也有旅游规划公司等私人机构。为了规范旅游规划市场，国家旅游局已经公布了四批具有编制旅游规划资格的单位。而且国家旅游局和地方旅游局也没有把资质作为编制规划的必要条件，导致规划编制单位良莠不齐。一个旅游目的地或旅游项目的成功开发在于创新，人无我有，人有我优，人优我特，创新旅游的生命力。但是部分规划设计单位仅是靠着辗转照抄，东拼西凑，不是张冠李戴，就是隔靴搔痒，规划项目重复雷同，人云亦云，缺乏新意，不能充分反应地方特色与优势"规划编制先天的可操作性差导致了规划的难以实施。

      （2）规划编制人员知识的局限性

      旅游规划是一门综合性极强的系统工程，涉及旅游资源调查与评价、旅游市场分析与营销、旅游项目策划、旅游美学、土地、环保、道路、通讯、水、电等多个专题策划和地质、林学、园林、环境、林业、城市规划、旅游策划、旅游经济等众多学科领域。即使是一个规划的资深专家也很难独立编制出一部优秀的旅游规划。成功的旅游规划需要一个由各相关学科组成的团队成员之间的通力合作。但实际上，由于资金、时间等各种原因，许多旅游规划从旅游资源评价、客源市场分析预测、项目策划乃至水、暖、电等基础设施配置基本上都是由一个规划人员独立承担的。一个人编制涉及面如此广泛的旅游规划，出现纰漏与失误是在所难免的，这在一定程度上影响了旅游规划的实际可操作性。

      （3）社区参与

      社区是旅游活动的发生地，与旅游发展息息相关。旅游目的地的居民也是旅游资源的一部分，从国际旅游发展的趋势看，当地居民的文化!生活!生产方式的人文景观是以自然风光为基础的旅游地的最好的互补资源。当地社会的广泛参与，可使旅游规划真正符合当地特点，确保其实用性。

      迪斯尼曾计划在弗吉尼亚玛纳撒斯的一个南北战争古战场兴建主题公园，结果遭到了当地社区居民的极力反对，之后历史学家和学者也参与进来，最终，迪斯尼放弃了该计划。国外学者很早就认识到，计划的高效性、适应性和可持续性都会因广泛的参与而增强。

      我国近几年也有许多学者对旅游规划中的社区参与进行了一些研究，但目前大多数的旅游规划还是把社区居民排除在外。忽略了社区的利益，在做旅游资源调查和市场调查的时候，很少征求当地居民的意见，旅游规划文本中也没有出现社区参与的相关章节，缺少公共参与就意味着失去了群众支持的基础，后期的旅游规划实施可能会遇到阻力。目前的旅游规划之所以很少遭到社区的反对，主要在于我国国情不同于国外发达国家，游客以及社区居民都还不成熟，大多数地区都希望通过开发旅游来带动地方经济的发展，出于旅游经济利益的巨大诱惑，当地居民一般也都会支持旅游开发，但随着旅游业的进一步发展，社区居民旅游意识的提高，社区参与将变得越来越重要，只有让当地居民的参与旅游的规划、开发、管理之中，并且获得一定的利益，才能根除居民，开发商与游客之间的潜在冲突，消除旅游业发展的潜在障碍。

      显然，指出问题并不能代表我们就有能力解决这些问题，然而正如作者在《麦肯锡的启示和中国旅游规划业的未来》所论述的一样，当前的中国旅游规划行业还是一个缺乏理性思辩的时代，坚持理性的思考与阐述就有其意义所在。在目前我国这样一个环境下，真正要做好一个成功的具有很强可实施性的旅游规划，并不容易，还需要一代又一代旅游人和政府的不懈努力。