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风景名胜区的经营管理

作者:创行合一  来源:北京创行合一规划设计院  日期:2013/11/5 

  风景名胜区是国家重要的自然和文化遗产,是为人类提供游览、观赏、休憩和进行多种科学文化活动的重要基地,是实现生态、环境和文化可持续发展的重要基础。我国历史悠久,文化源远流长,其内蕴藏着很多、很深、非常辉煌的历史文化内涵。因此,对其历史文化、名胜古迹的开发、保护与管理就尤为重要。

 

  风景名胜区作为旅游目的地的精华部分,以它精彩纷呈的风光美景和职工热情周到的服务,招徕八方游客,因而有创造经济收益极好的条件和机会。要实现经济收益的目标,风景名胜区不仅要善于经营,同时也要善于管理。

 

一、经营的目标与功能

 

  从组织与顾客的不同的角度来看待风景名胜区的经营管理,其目标和功能是不同的。首先,组织本身的目标中就有潜在的冲突。例如,为有特殊需求的顾客提供方便就会增加成本,这就会与成本最小化的目标不符。这里主要的矛盾还是组织的目标与顾客的目标相悖,例如,质量与成本的平衡以及可能产生的问题。这些矛盾表明了经营经理所处的困境。他们必须在组织资源和游客需求与愿望之间进行协调。

 

二、风景名胜区产权问题

 

  (一)我国旅游景区产权管理现状及弊端

 

  (1)我国旅游景区产权结构与所有权管理

 

  我国当前旅游策划景区的所有权结构是国家所有(政府所有)、集体所有和私人所有三种所有制形式并存。其中为数最多的是以中央政府和地方各级人民政府所有的国有形式。旅游景区的国有制是占主体地位的所有制形式。我国旅游景区的管理与所有权行使,依照不同的所有制类型而有所不同;私人所有的景区由所有者经济主体行使其所有权和管理权;集体所有的景区由集体权利机构统一行使其所有权和管理权;而国有景区由政府代表国家统一行使所有权,政府委托自己的部门对旅游景区实行管理。

 

  (2)政府对国有旅游景区所有权管理与产权行使

 

  1985年国务院颁发了<<风景名胜区管理暂行条例>>,对我国国有旅游景区管理权做出了规定.城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作,地方各级城乡建设部门主观本地区的风景名胜区工作,即城建部门代表国家行使所有权.但实际上,情况要复杂的多。

 

  目前,有权对国有景区实施管理的权利主体有这样几个( 1 ) 旅游部门,专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参观和宾馆等级评定等;( 2 )风景管理局,隶属于城建部门,专门负责景区内的山水林木自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等;( 3 )文物局(站),隶属于文化部门,专门负责景区内的文物古迹的管理、修缮及考察挖掘等;( 4 )宗教部门,专门负责景区内所有的和尚、尼姑和喇嘛等出家人的管理、待遇和政策等;( 5 )地方政府,负责景区内的治安、物价、村镇等.这五个权利主体都是在各自权利范围内行使其管理权的。表面上看,这些部门都有各自的管理权限和管理范围,分工合作,其实由于它们所管理的对象同处于一个景区内,人为的分割在实践中造成了严重内耗,缺乏效率,影响景区的人力资源开发和有效保护。

 

  (3)我国国有旅游景区产权管理弊端

 

  我国旅游景区管理的现状导致了很多弊端,主要表现在五个方面:一是多头管理、互相扯皮;二是投资分散、盲目建设;三是缺乏统一规划、指导思想不统一;四是各自为政,旅游开发与环境保护不协调;五是责权利不对等。

 

  近20年来尤其是近年来,不少地方出现为追求利益的最大化,盲目或过度开发风景名胜区的现象;还有些地方政府欲把某些胜地出售给富商和大公司,一些有经济实力的个人和企业也计划出资购买风景名胜区来经营。而后一种现象的出现在社会各界引起强烈的震动和争议,来自各方的反映表明,多数人反对将风景名胜区出售给个人或企业来经营。

 

  (二)产权问题

 

  对于风景名胜的主管部门,提出风景名胜不能交给企业经营,无非是害怕企业不能按照政府规划部门的管理,使风景名胜经营增加了许多题外之意,使风景名胜难负其实。对于主管部门的这样担心也非一点道理没有。事实上,现在有些风景名胜并未交给企业来经营,但风景名胜的管理部门不也是从社会上招聘了有相当经营管理方面的人才,对风景名胜进行着管理,使风景名胜的管理处于一个良好的境地。相反,那些不曾按照市场经营管理的风景名胜不是由于经营不善难以维系,就是靠在国家和管理部门的身上吃皇粮,还像过去那样过着半死不活的日子,不仅有碍风景名胜的有序发展,而且也使其管理难上正轨,严重地制约了风景名胜的发展,难以满足游客日趋增长参观、游览的需要,使风景名胜不能很好地发挥其自身的特点和优势,更好地为游客服务,为地方经济发展服务。政府部门应该加快对于保护风景名胜区的立法工作,把风景名胜区的开发和管理都置于法律法规的管制之下,用法律的手段来依法管理。强化对风景名胜区各经营单位执法情况的管理和监督。至于用什么方法来管理风景名胜区,由哪一家经营单位来实施经营活动,作为主管部门就没有必要一竿子插到底,尤其是没有必要规定不能交给企业经营。

 

  为解决能否企业经营问题,2002年8月,国家建设部制定规定:风景名胜区管理机构必须实行政企分开,管理机构的职责是保护资源,执行规划,不得将景区规划管理和监督的责任交由企业承担。2003年1月7日国家建设部部长汪光焘在全国建设工作会议上再一次指出,风景名胜区不能交给企业管理,不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式将风景名胜区规划管理和资源保护监管的职责交给企业承担。风景名胜区必须按照有关规定设立行政管理机构。管理机构的主要职责是保护资源,监督规划的实施。风景名胜区内的设施维护保养、绿化、环境卫生、保安等项目,可以通过竞争方式签订合同,由专业公司承担。

 

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