差别化供地更高效——聚焦旅游用地管理制度改革

　　2014年8月21日，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》发布(以下简称《意见》)，在“完善旅游发展政策”里有一节“优化土地利用政策”，国土资源部门主要负责“改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相适应”，在“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求，规范用海及海岸线占用”。此前，为合理保障旅游业发展用地需求，2012年国土资源部启动旅游产业用地改革试点，当时选定湖南、云南、四川、新疆以及桂林市作为试点地区。其中《桂林市的旅游产业用地改革试点方案》在2013年6月正式获批。

　　早在2009年，《国务院关于加快发展旅游业的意见》提出“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地，积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目”，主要是侧重“保障发展”，即增加供应量、利用好废弃地和未利用地。与之相比，2014年的《意见》强调了改革，提出“改革完善旅游用地管理制度”，更加侧重发挥土地、城乡和海洋等景区规划的协同效应，应该说站得更高、看得更远。

　　旅游用地涉及面广、风险控制难度大，有其特殊性

　　2012年，国土资源部启动了5个地区作为试点，但2013年6月只有桂林一处试点方案获批。原因在于，旅游用地涉及面广、风险控制难度大，国家需要谨慎考虑试点的推广。跟其他用地类型相比，旅游用地确实有其特殊性。一是涉及城乡用地。旅游用地不仅仅只涉及城市用地，随着“农家乐”、“采摘节”等农村旅游项目的兴起，农村用地使用量占旅游用地的比例不断提高，但郊区和农村旅游用地管理混乱，在程序和手续上都存在不同程度的违规现象。二是跟存量用地、未利用地密切相关。《意见》中指出的荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地，都是未来旅游用地的重要组成部分。这些要么是未利用地和废弃地，要么就是现有存量用地。三是涉及陆地、用海和海岸线用地。建在海滩边、滩涂里的旅游项目，就会涉及海岸线用地规划。因此，旅游用地规划要同时考虑土地总体利用规划、城乡发展规划以及海洋功能区规划等各类国家规划，对规划的协调要求很高。

　　改革完善旅游用地管理制度，要按照“差别化、精细化和规范化”的要求有序推进

　　一方面，构建集体经营性用地参与农村旅游项目的有效途径，完善农村集体参与收益分配的机制。党的十八届三中全会提出“在符合规划和用途管制下，集体经营性用地可直接入市参与非农建设”。农村集体组织利用集体经营性用地搞乡村旅游业是大势所趋，除了在自家经营性用地上搞“农家乐”、“采摘园”等，还可以通过集体经营性用地入股、联营、抵押、担保等多种方式参与旅游经济发展、分享收益分配。现有的农村旅游项目如果涉及土地变性或用途转化的，要及时办理转用手续。

　　另一方面，盘活现有存量用地和未利用地，尽可能避免旅游用地占用耕地。这就是《意见》中提的“土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”，旅游用地的布局要有利于旅游资源的合理布局和结构调整。过去的旅游用地布局普遍存在“重增量占用、轻存量盘活”、“重短期效应、轻生态保护”的现象，国土资源部在5个试点地区两年多试点过程中也看到，不少地方借发展旅游用地为名、大搞房地产开发等，旅游用地成为地方政府的“香饽饽”。今后在采取旅游用地指标单列的办法时，要严格规定指标规模和占用耕地规模。另外，“土地差别化管理”指的是旅游用地涉及的生态景观用地、基础设施、服务设施和管理设施等用地的管理，比如对各类观赏园、森林公园等生态景观用地，只要周边的停车场、小卖部等交通服务设施用地不超过一定数量或比例，就可以不占用基本农田指标和新增建设用地指标。为鼓励开发未利用地和废弃地，周边配套服务设施的用地比例可以适当提高。

　　应尽快完善各类规划协调保障机制

　　《意见》提到“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，要充分考虑相关旅游项目、设施的空间布局和建设用地要求”。考虑到土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划期限在5年甚至10年以上，落实《意见》精神主要体现在调整规划上。比如，旅游用地规模和占耕指标不足的，土地利用总体规划调整时，增加的规模可以它预留指标中调剂、占耕指标允许异地补偿。同时，为避免发生任意突破规划指标的现象，可规定如果《旅游产业项目目录》中涉及的用地规模超过现有规划的一定比例，就不允许调整规划，只能要求调整旅游项目的布局和规模。反之，在一定比例之内，就允许通过调整规划来使旅游项目及时落地。