【政策解读】创行合一解读国务院31号文件

　　近日，《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号文件，以下简称《意见》)出台，引起了旅游界的热议和思考。《意见》依据我国改革开放和经济社会发展进入新时期这一基本判断，把改革开放作为推进中国旅游业发展的根本动力，从战略和全局的角度做出了新的部署。在树立科学旅游观、增强旅游发展动力、拓展旅游发展空间、优化旅游发展环境、完善旅游发展<政策等方面提出了一系列新观点、新政策、新举措。本文就31号文件的几个关键性问题进行一番解读。

一、31号文件的出台的时机?

　　这是近五年来，继2009年国务院41号文件、2013年国务院办公厅发布《国民旅游休闲发展纲要》、2013年全国人大通过《中华人民共和国旅游法》之后又一高位推动旅游业健康有序发展的纲领性文件。31号文件，既是一系列法规和文件的延续，又是一个落实，也是结合新的形势发展提出的更加细化的要求。说明中国旅游发展在国民经济体系之中已经占据了比较客观和合适的地位。

　　2009年《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发[2009]41号)出台以来，我国旅游业发展较快，旅游产品日益丰富，旅游市场不断壮大，综合拉动作用更加突出。2013年我国国内旅游人数达到32.6亿人次，国内旅游业收入2.63万亿元，与2008年相比，年均分别增长13.8%和24.8%。

　　当前，我国改革开放和经济社会发展进入新的时期，旅游业发展面临的形势和背景发生了重大变化。一是党的十八届三中全会作出了全面深化改革若干重大问题的决定，明确提出要使市场在资源配置中起决定性作用。二是《旅游法》正式颁布实施，对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游安全、旅游监督管理等方面都明确了法律规范。三是我国经济增长进入新常态，扩大消费已成为促进经济增长的主要着力点。旅游休闲作为人民群众日常生活的重要组成部分，市场潜力大，在稳增长、调结构、扩就业、惠民生等方面发挥着重要作用。与此同时，我国旅游业发展还存在一些不容忽视的问题：一是重建设、轻管理，重硬件、轻软件，重规模、轻品质，重开发、轻保护等问题仍较为突出;二是政府过度参与，市场机制未能发挥决定性作用，社会资本进入存在障碍;三是部分景区景点门票价格过高，景区的公益属性体现不足;四是当地居民没有合理分享旅游发展的收益，旅游的综合带动作用有待进一步强化;五是旅游市场秩序和服务质量与人民群众的期待还有较大差距，“黑导游”和诱导、欺骗、强迫游客消费等行为仍大量存在。

　　面对新形势，制定出台针对性强、更细更实的政策措施，对进一步激发市场推动旅游业发展的活力和潜力、促进旅游业健康持续发展，更好满足人民群众日益增长的旅游需求，具有重要的现实意义。

二、科学旅游观的内涵是什么?

　　《意见》共包括5个章节，20条内容，第一部分即为“树立科学旅游观”。为什么《意见》开宗明义要强调科学旅游观呢?因为观念是行动的先导，树立科学旅游观是促进旅游消费的基石。旅游业作为国民经济的重要组成部分，恪守科学发展观，自然是题中应有之义。

　　旅游产品直接面对最终消费，服务于人的全面发展，是经济和社会、生产和生活的重要结合点。旅游业既要发挥产业链条长、带动作用大的优势，为国民经济多做贡献，也要落实科学发展理念，要倡导科学旅游观。

　　一是在创新发展理念上提出了“三个坚持”。首先，强调要处理好政府与市场的关系，推动政府依法监管，避免过度参与，使市场在资源配置中起决定性作用，让“看得见的手”和“看不见的手”协调互动，共同发力;其次，强调旅游业发展要与新型四化建设相结合，突出旅游业产业链长、融合度高、综合带动作用大的特点，最终实现经济效益、社会效益和生态效益相统一;最后，落脚点是以人为本，这也是科学发展观的核心，强调要积极营造良好的旅游环境，确保广大游客游得放心、游得舒心、游得开心，在旅游过程中发现美、享受美、传播美，这也与中华民族自古就崇尚“天人合一”，自古就倡导“读万卷书，行万里路”，把旅游作为修身养性之道的理念一脉相承。

　　二是在加快转变发展方式上提出了“三个转变”。推动旅游产品向观光、休闲、度假并重转变，满足多样化、多层次的旅游消费需求;推动旅游开发向集约型转变，更加注重资源能源节约和生态环境保护，更加注重文化传承创新，实现可持续发展;推动旅游服务向优质服务转变，实现标准化和个性化服务的有机统一。

　　三是为更好地发挥目标考核的指挥棒作用，进一步促进旅游业发展转型升级、提质增效，《意见》不再提出旅游人次等数量指标，而是突出了旅游消费、年人均出游人次等质量性指标。