【政策解读】国务院31号文件对乡村旅游发展的影响

　　近年来，随着国家对农业、旅游业的重视，结合了农业和旅游业发展的乡村旅游受到了前所未有的关注。党中央、国务院出台了一系列的政策和意见推动乡村旅游的快速发展。近几年的中央一号文件都有大量的关于乡村旅游和休闲农业的论述，近日出台的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号文件，以下简称《意见》)也有大量关于乡村旅游的论述，本文主要结合《意见》具体内容谈谈31号文件对乡村旅游发展的影响。

　　《意见》正文共五大部分二十一条，其中单独提到乡村旅游的有一条，涉及到乡村旅游的有三条。单独提到乡村旅游的是第七条“大力发展乡村旅游”，以一个段落来论述乡村旅游的发展。

　　《意见》首先指出“依托当地区位条件、资源特色和市场需求，挖掘文化内涵，发挥生态优势，突出乡村特点，开发一批形式多样、特色鲜明的乡村旅游产品。”乡村旅游产品既要体现丰富性，还要体现特色，更要体现因地制宜的理念。

　　“推动乡村旅游与新型城镇化有机结合，合理利用民族村寨、古村古镇，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的旅游小镇，建设一批特色景观旅游名镇名村。” 在普遍的城镇化、新农村建设过程中，合理利用传统村落和历史文化民居，建设旅游小镇、旅游名村，大力发展乡村旅游经济，防止一刀切式的旧村落的迅速拆毁。实践证明，旅游开发是对传统古镇、古村的最佳保护手段，面对以住建部门为主推动的新农村建设产生的对传统村落的破坏力、以国土资源部门为主推动的一户一宅撤村并镇带来的传统民居建筑的毁坏，旅游开发简直成了旧村落的救命稻草和传统民居的诺亚方舟。

　　“加强规划引导，提高组织化程度，规范乡村旅游开发建设，保持传统乡村风貌。”这是对乡村旅游的发展提出规范化、组织化要求，使乡村旅游在开发中不至于破坏传统风貌，形成“千村一面”的同质状况，也规避乡村只有“形”没有“魂”的弊端，真正让乡村 “看的见山、望得见水、记得住乡愁”。

　　“加强乡村旅游精准扶贫，扎实推进乡村旅游富民工程，带动贫困地区脱贫致富。”实践证明，乡村旅游是最佳的扶贫方式，是一种造血式的扶贫。在多种扶贫开发模式中，旅游扶贫可以承担起自己的历史责任。在中国西部、甚至东部一些经济洼地，都存在巨大的发展空间。乡村旅游的发展，不仅提高了农民的收入，带动农民脱贫，而且改变了农民的观念，使农民更具有市场化的意识，从而带动一地的长久发展。

　　“统筹利用惠农资金加强卫生、环保、道路等基础设施建设，完善乡村旅游服务体系。”

　　“加强乡村旅游从业人员培训，鼓励旅游专业毕业生、专业志愿者、艺术和科技工作者驻村帮扶，为乡村旅游发展提供智力支持。”

　　在涉及到乡村旅游发展的第十七条“加强旅游基础设施建设”里，《意见》提出“中央政府要加大对中西部地区重点景区、乡村旅游、红色旅游、集中连片特困地区生态旅游等旅游基础设施和生态环境保护设施建设的支持力度。”旅游基础设施的建设，将使中西部地区的交通便捷性提高，使客流能够快速进入到乡村。生态环境保护设施的建设，将带来更稳定的生态系统，更优美的自然环境，将会提高乡村地区对城市客源市场的吸引力，为乡村地区旅游产业的兴起和健康、持续发展，提供了良好的环境。

　　在第(十八)条“加大财政金融扶持”里则提出“国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围”，乡村旅游的发展离不开资金的支持，《意见》明确提出把国家相关的专项资金投入到旅游的相关企业和项目中去，尤其是用在新农村建设方面的资金，今后将更多地用到支持乡村旅游建设中来，这也意味着乡村旅游的企业和项目已经作为农村发展资金不足的一个补充，而受到政府财政资金的认可和支持。《意见》还提出要“加大对小型微型旅游企业和乡村旅游的信贷支持”。乡村旅游发展离不开金融资源的支持，但长期以来乡村是金融资源的洼地。这次《意见》也明确指出了要加大对乡村旅游的信贷支持。

　　在关于用地政策方面的第(十九)条“优化土地利用政策”虽然没有明文提及乡村旅游，但有关于对旅游项目开发用地倾斜的政策同样适用于乡村旅游，而且其中的条文“进一步细化利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和石漠化土地开发旅游项目的支持措施。”跟乡村旅游息息相关，因为现有的荒地、荒坡、荒滩、废弃矿山、边远海岛、石漠化土地大部分都是乡村旅游的用地范围，细化对这些地块的支持实际上就是支持乡村旅游的发展。《意见》还提到“在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，修建旅游设施涉及改变土地用途的，依法办理用地审批手续。” 这个提法意义重大，是对近年来中央一号文件提出的“农村集体土地权逐步入市”意见的落实，鼓励农村集体经济组织(包括公司、合作社等经济组织形式)依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营，不是简单地让农村集体经营性建设用地一次性买卖，而是鼓励农民以农村集体经济组织的形式参与到土地的长久权益分配中来，使农民有更多的机会获取土地的最大产出价值。也是进一步使农村集体经营性建设用地资本化，使用多样化，将会促进乡村地区、特别是环城市地区多业态混合社区的形成。