中国旅游景区分类、功能与治理体制

　　中国旅游、建设、林业、环保行政管理部门出台了一系列的旅游景区开发与管理政策条例，从而形成了一个比较完整的旅游景区管理体系。在我国基本上有两类旅游景区，一类以经济开发为主要目的，另一类以资源保护为主要目的。两类景区在功能、目标与管理方式上存在重大区别。

一、经济开发型旅游景区

　　经济开发型旅游景区完全以赢利为目的，基本上采用了现代企业管理模式，正在朝“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度发展。

　　(一)主题公园

　　主题公园用舞台化的环境气氛为游客提供主题鲜明的旅游规划体验。主题公园以赢利为主要目的，主要功能是为游客生产快乐，为投资者赢得利润。完全采用市场化运作的方式经营。

　　主题公园的管理体制经历了事业管理向企业管理的转变。20世纪80年代中期出现采用了中国第一批以观赏为主要特点的影视基地型主题公园。为拍摄《红楼梦》而兴建的北京“大观园”、河北正定的“荣国府”就是其代表。由于其“两栖”性，在当时，赢利并非最重要的目的，在管理上尚未完全企业化。进入1989年，有“中国旅游景点建设里程碑”之称的锦绣中华微缩景区的开放，标志着第二代以华侨城为代表的参与性主题公园的诞生，也意味着真正企业化的主题公园的出现。华侨城采取全资、参股、控股与输出管理方式经营以主题公园为主体的旅游业务，并且上市进行资本运作，采用了典型的企业管理模式。

　　(二)旅游度假区

　　1991年国家推出国家级旅游度假区发展战略，在全国选择了12个地点发展度假旅游，希望推动中国旅游目的地由观光型向观光、度假、商务会议综合型目的地转型。主要功能是为国际游客提供度假场所。

　　旅游度假区的管理采用的是政府指导下的企业化管理模式。在行政上设立国家旅游度假区管理委员会负责规划、基础设施建设与招商。比如，北海银滩国家旅游度假区管理委员会是北海市人民政府的派出机构，代表北海市政府对北海银滩国家旅游度假区实行统一管理，属机关事业单位(正处级)。国家级旅游度假区的开发与经营则采取企业市场化运作方式，企业自主经营、自负盈亏。

二、资源保护型旅游景区

　　以保护为主的旅游景区往往是以公共资源为依托的，景区的目标具有多重性，景区资源的社会文化与环境价值往往超过经济价值，景区资源具有不可再生性。由于这类景区资源的公共性，因此在经营上具有明显的排他性与垄断性，政府对这类景区的干预程度较高。

　　(一)风景名胜区

　　风景名胜区是经政府审定命名的风景名胜资源集中的地域。其功能是保护生态、生物多样性与环境;发展旅游事业，丰富文化生活;开展科研和文化教育，促进社会进步;通过合理开发，发挥经济效益和社会效益。

　　我国现已形成了国家级、省级和县(市)级风景名胜区相结合的体系。国家级风景名胜区与国际上的国家公园(National Park)相对应。从1985年到今年4月建设部审批了4批国家级风景名胜区共有151处。风景名胜区发展的指导方针是“严格保护、统一管理、合理开发、永续利用”。风景名胜区的管理资源保护工作的把放在首要地位。实行统一管理，不允许在风景名胜区各景区范围内设立开发区、度假区，不允许出让土地，严禁出卖转让风景名胜资源。各建设项目必须按规划组织实施，并遵照建设部《风景名胜区建设管理规定》，严格履行审批程序。

　　地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作，负责规划实施与监督、土地和生态保护、景区特许经营许可、景区游人数量的调控、景区骨干路网的监控、风景名胜资源监测和科研活动的组织等方面的工作。在科学界定授权经营的前提条件、建立监管标准的基础上，对景区内建设项目设计、施工，设施维护保养，物业管理，环境卫生，交通服务，通过招标择优授权经营。

　　(二)森林公园

　　森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。《森林公园管理办法》是森林公园管理的主要依据。林业部主管全国森林公园工作。县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作，属事业单位。森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理。森林公园分为三级：国家级森林公园;省级森林公园;市、县级森林公园。

　　森林公园的开发建设，可以由森林公园经营管理机构单独进行;由森林公园经营管理机构同其他单位或个人以合资、合作等方式联合进行的，不允许改变森林公园经营管理机构的隶属关系。森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行。在珍贵景物、重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。

　　森林公园管理目标是：保护具有特色的自然景观，维持历史、文化遗迹的风貌;维持现有自然资源、生物群落及物种的自然状态;提供游憩、科普教育的机会。森林公园管理方式是：保护为主，适度开发，对公众开放。森林公园保护对象为具有基础性、普通性，美学价值高的动植物。森林公园经营目的游憩或旅游，自然、文化知识的教育与普及。

　　(三)自然保护区

　　自然保护区指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区管理的目标是：保护动植物的栖息地、生态系统和动植物种群尽可能小地受到外界的侵扰;保持遗传资源的进化演替;保持现有的生态进化过程。自然保护区管理方式用于严格控制，不对公众开放。自然保护区保护对象的价值为具有典型性、珍惜性和代表性的动植物。自然保护区经营目的：科学研究、科学试验、驯化、繁殖野生动植物。

　　自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合以及统一监督管理与分类管理并存的管理体制。国家环保部门负责全国自然保护区的综合管理;林业、农业、地矿、水利、海洋等部门在各自的范围内，主管有关的自然保护区，林业部门建设管理自然保护区的时间最早、数量最多;环保部门为了强化自然保护区的监督管理和建立示范的目的也建立和管理一批自然保护区;另外农业、海洋、地矿等部门也根据各自职责管理有关的自然保护区。

　　自然保护区科学管理体系一般可分为四大管理系统。 1.行政管理系统：负责政策、法令宣传业务、监督计划、规划的实施等。2.科研管理系统：组织综合考察与综合评价，安排科研课题。布设定位观测站和确定观测数目有条件的可建立基本资料数据库，种植试验与养殖试验，组织编制短期和中、长期发展规划，奠定自然资源的保护与发展利用方案，提供建立标本室、展览馆、信息资料室等科技资料内容。3.生态与景观管理系统：保护站与巡逻队，公安局或派出所、农民护林员(或保护员)、处理自然保护区内所反映的违法事件和破坏性事件等。4.经营管理系统：合理研发利用自然资源方案的落实，重职业和养殖业、加工业和旅游业、商业和妥善安排群众的生活等(金鉴明、王礼嫱，2003)。

　　分区管理是自然保护区是普遍采用的管理办法。一般把自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，划为核心区，禁止任何单位和个人进入;除依照规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。

　　(四)历史文物保护单位

　　历史文物保护单位本身并不是景区概念，但绝大多数历史文物保护单位都是旅游景区。国家把不可移动文物分为三级，国家重点文物保护单位、省级文物保护单位、市县级文物保护单位。全国现有不可移动文物40万处左右，已公布为保护单位的不足7万处，其中全国重点文保单位1269处，省级7000多处，市县级6万多处。历史文物保护单位的管理主要依据《中华人民共和国文物保护法》，国家依据 “保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的文物工作方针进行管理。